Губернская реформа Екатерины II - одно из достойных достижений политической жизни XVIII века
Со времен реформаторской деятельности Петра I в Российской империи не предпринимались попытки реформировать структуры губернской власти – в отдельных регионах. Это вполне понятно, так как после смерти царя началась длинная эпоха дворцовых переворотов. Приходившие к власти монархи на непродолжительный срок не успевали вникнуть во все сферы жизни страны. Правившая значительный период времени Елизавета Петровна бросила все силы на укрепление имперского авторитета за границей и вела преимущественно активную внешнюю политику.
При Екатерине II начинается совершенно новый политический курс, связанный с первоначальным укреплением внутренних устоев страны. Новая императрица, пришедшая к власти также в результате дворцового переворота, начала как раз с активной внутренней политики. На самом первом месте встала губернская реформа Екатерины II.
Екатерина не проводила военных действий. Поэтому у нее было достаточно времени, чтобы заняться вопросом административного деления России.
В преддверии губернской реформы Екатерины II были выпущенны специальные «Инструкции губернаторам», датированные 1764 г. В этом документе Екатерина повелевала, что местная власть требует существенного реформирования. Эта идея подкрепилась также тем, что по России прокатилась довольно мощная волна крестьянских восстаний, требовавших перемен в своей жизни. Их лидер и наставник Емельян Пугачев, выдававший себя за убитого, но чудом спасшегося мужа Екатерины Петра III, долго мутил народное сознание. Когда восстания принимали нешуточный оборот, Екатерина приказывала губернаторам тех губерний пресечь волнения, но они не могли с этим справиться. Таким образом, убедившись, что «на губернаторов надежи нет», губернская реформа была намечена Екатериной как нельзя кстати и вовремя.
Все преобразования проходили в два этапа. Одна из реформаторских целей – это создание стратегического управления государством через губернии, однако власть должна быть полностью сосредоточена в столице Петербурге в руках императрицы. Это было так называемое воплощение идеи абсолютной монархии в России. Идею централизации власти Екатерина позаимствовала в западных странах, например, во Франции, Германии. Императрица увлеклась этим весьма серьезно, о чем свидетельствует ее теплая и дружеская переписка с французскими мыслителями того времени Дени Дидро, Вольтером, Шарлем Монтескье.
В 1764 году Екатерина II издает «Наставление губернаторам», в котором прописан механизм усовершенствования сообщества губернаторов, их статус и основные функции. Роль губернаторов на местах повышалась. Царица считала, что сильные регионы – это основа сильной страны. Соответственно сильная власть на местах – это гарантия ее собственной мощности власти.
Особый статус получал губернатор, как наместник императрицы в губернии. Он теперь считался представителем императорской особы и был самым главным в губернии. Обратиться к нему – значит обратиться к самой императрице. Ему подчинялись все местные ведомства, даже судебное. Одно важное условие, которое должен был соблюдать губернатор – выполнять неукоснительно все указы центральной власти. Не допускать в вверенной губернии смуту и предательство. За неисполнение царских указов предполагалось, что провинившийся понесет строжайшее наказание.
Так вышел ее указ 7 ноября 1775 г. под названием «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». В нем еще раз описаны все недостатки управления страной на местах. Дело в том, что там власть не вполне обеспечила безопасность дворян, не предотвратила крестьянские волнения, не смогла сохранить порядок, что привело к тому, что восстания пришлось подавлять с помощью армии.
В общем и целом губернская реформа Екатерины II состояла в следующем:
а) дробление отдельных больших губерний территориально. Так из двадцати с лишним губерний получилось порядка пятидесяти – практически в два раза.
б) полное упразднение провинций – особых территорий, располагавшихся между губернскими городами. Бюрократический аппарат императрицы доложил, что их содержание малоэффективно и забирает солидную часть казны.
в) увеличение численности уездов
г) установление наместничеств.
В корне перестроенное административно-территориальное деление имело неоспоримые преимущества: постепенно начала повышаться эффективность служб (налоговой, судебной, полицейской). Теперь считалось, что раз губернии подверглись дроблению, то управлять меньшим количеством проживающего населения на ее территории стало значительно легче.
Однако население замечало и минусы такого строгого деления: аппарат императрицы мало обращал внимания на этнические, языковые особенности той или иной народности, населявшей губернию. Начавшиеся активные переселения крестьян из одних земель в другие были очень болезненными.
Ранее, до Екатерины, в губерниях существовали так называемые губернские канцелярии. После реформы они стали называться губернскими правлениями. Членов всего трое: губернатор и его два советника. Кроме правления был учрежден особый государственный орган - приказ общественного призрения. Он осуществлял функции управления над так называемой социальной сферой. Ему были подотчетны народные школы, больницы, госпиталя, богадельни, различные социальные дома и т.д.
Отдельно следует расшифровать принцип действия Казенной палаты. Ее начальником был вице-губернатор, назначаемый Сенатом под кураторством Екатерины. Императрица возлагала на палату огромные надежды, что неудивительно – с помощью эффективной работы Казенных палат она рассчитывала получать налоги с губерний без перебоев и недостач. Как только доходы были сформированы Казенной коллегией, они направлялись под патронат Штатс-коллегии.
По сути здания губернских правлений считались официальной императорской резиденцией и предоставлялись под размещение императрицы и ее фрейлин, когда она делала официальный визит в ту или иную губернию. Однако не каждый регион был удостоен визита императрицы. Как правило, это было большим событием как для губернского города, так и для его окрестностей.
При Екатерине также окончательно утвердилась такая прослойка дворян, именуемая поместным дворянством. Это те дворяне, которые жили в одном из своих имений и входили в круг дворян, проживавших в других имениях. Для управления так называемым обществом выбирался предводитель. Он являлся связующим звеном между губернатором и поместнодворянским сообществом.
Таким образом, губернская реформа Екатерины II каким-то образом произвела упорядочение системы внутреннего управления страной, что, несомненно, благотворно сказалось на благополучии государства. Императрица получила некоторое успокоение: она была уверена, что казнокрадство на местах и неумелое руководство губернаторами своими владениями теперь сведено к минимуму. Конечно, отдаленные губернии требовали большего вмешательства высшего начальства.
Однако, в общем и целом императрице удалось построить государство с сильным централизованным стержнем и подотчетными губерниями с развитой системой управления внутри них.