Добро пожаловать!
логин *:
пароль *:
     Регистрация нового пользователя

Амстердамский договор: первая реформа Европейского Союза.

Впервые вопрос о корректировке Маастрихтского договора был вынесен на обсуждение Межправительственной конференции в 1996 г. Участники конференции сформулировали стратегическую задачу по созданию «Ев­ропейского пространства свободы, безопасности и правопорядка». Глав­ным условием осуществления данного проекта была названа дальнейшая «ко м м у н ит а р и з а и и я » систем ОВПБ и СПВД, продолжение институцио­нальной реформы Сообществ, а также углубление сотрудничества в гуманитарной сфере. В развитие этих идей 2 октября 1997 г. был подпи­сан Амстердамский договор (в силу он вступил 1 мая 1999 г.). Амстер­дамский договор не учредил новых организаций или систем сотрудниче­ства, но внес существенные поправки в Договор о Европейском Союзе, договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты. Учредительные договоры подверглись «упрощению» (этим термином было названо устранение из их текста устаревших положений). Компетенция Европейского Сообщества существенно расширилась. В нее были включены визовая, иммиграционная политика, вопросы убежи­ща, политика занятости и др.

Особенно важное значение имело закрепление в Амстердамском договоре так называемых «общих принципов европейского права». В отличие от существовавших ранее принципов правоприменения (прямо­го действия и приоритета норм европейского права, субсидиарности), «общие принципы» носили только доктринальный характер. В тексте Амстердамского договора они трактовались как «принципы, которые являются общими для государств-членов». По содержанию «общие прин­ципы» также являлись совершенно универсальными. В их состав вошли принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, правового государства (в англоязычной версии - «господства права»). Но Суд Европейских Сообществ в обосновании своих решений вскоре начал формулировать и новые «общие принципы» - принцип пропорциональности (действия властей строго пропорциональны по­ставленным целям и не более), принцип правовой определенности (недо­пустимость обратной силы норм права), процессуальные принципы (в мо­дальности «прав»: право на юридическую помощь; на конфиденциаль­ность информации, предоставленной адвокату; на «выражение своего мнения»). Характерно, что Суд заявил о своем праве формулировать «общие принципы» на основе не только расширительного толкования учредительного договора Евросоюза, но и «конституционных традиций» стран-участниц, а также принципов естественного права. Подобные новации имели огромное доктринальное значение. Не случайно, что юристы сразу начали называть «общие принципы» конституционными принципами Евросоюза.

Система правоотношений, выстраиваемых на основе подобных «об­щих принципов», уже не могла рассматриваться как прямое делегирова­ние субъектности (части национального суверенитета) Евросоюзу со стороны стран-участниц. Неизбежно должно было последовать призна­ние суверенности всего европейского гражданского общества, а не от­дельных стран и народов. Тем самым, каждый европеец должен был рассматриваться как представитель сразу двух сообществ, имеющих право на самоопределение и способных создавать систему публичной власти, - национального и европейского. Все это становилось достаточ­ным обоснованием возможности собственного конституционного строи­тельства в Евросоюзе. И, хотя такой радикальный вывод пока еше не был сделан, Амстердамский договор внес важную лепту в оформление обще­европейского правового пространства. В его текст был включен Прото­кол об интеграции шенгенских правил в право Сообщества и Протокол о порядке предоставления политического убежища в ЕС гражданам стран- участниц Евросоюза. Часть компетенции СПВД перешла к Сообществу, благодаря чему Евросоюз получил полномочия издавать нормативные акты прямого действия по вопросам уголовного права и процесса. Сама идея «свободного пространства» получила новый ракурс - свобода пере­движения людей оказалась связана не с «движением капиталов и услуг», т.е. возможностью заниматься профессиональной деятельностью в лю­бой стране Евросоюза, а с личной безопасностью и полной правовой защитой при проживании в любой стране. Тем самым европейское гражданство действительно превращалось в наднациональное. Немало­важно в этом плане, что Амстердамский договор включил особое «Согла­шение о социальной политике». Пока оно строилось лишь на основе приверженности принципам Европейской социальной хартии 1961 г. и Хартии основных социальных прав трудящихся 1989 г. (т.е. универсаль­ного спектра основных прав человека). Но был сделан первый шаг к вводу в учредительные договоры Евросоюза самого института прав человека, который традиционно рассматривался в качестве «святая свя­тых» национального права.

Расширение компетенции Сообщества делало необходимым про­должение его институциональной реформы. При подготовке Амстердам­ского договора этот вопрос вызывал бурные дискуссии. Однако в итоге поправки оказались весьма незначительными. Была усилена роль Евро­пейского парламента в процессе обсуждения состава Еврокомиссии, за председателем Еврокомиссии закреплена функция политического руко­водства (что превращало Еврокомиссию в более сплоченную «команду»), в составе Совета вводился пост Верховного представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, который совмещает­ся с должностью Еенерального секретаря Совета, расширена область применения процедуры «совместного решения» Совета и Парламента. Вместе с тем Амстердамский договор не решил целый ряд проблем, которые должны были возникнуть по мере расширения состава Евросою­за. Так, например, при дальнейшем увеличении числа небольших стран- участниц прежний порядок голосования в Европейском Совете создавал возможность принятия решений, требующих квалифицированного боль­шинства голосов, членами Совета, представляющими меньшую часть граждан стран-участниц Союза. Сохранение правила о представитель­стве в Еврокомиссии по одному члену от каждой страны-участницы грозило постоянно расширять состав этого органа. Явно требовал пере­смотра и порядок формирования Еврокомиссии, согласно которому в состав включается один гражданин от каждой страны-участницы. Ам­стердамский договор не решал проблему Суда, действия которого по- прежнему формально были ограничены компетенцией Сообщества, а организационная структура не позволяла справляться с возросшими пол­номочиями.

Отчасти остроту нерешенных институциональных проблем должен был снять ввод Амстердамским доювором принципа «продвинутого сотрудничества». Идея «интеграции разных скоростей» начала обсуж­даться еще в 1970-х гг. Первыми примерами такой практики стали неединовременное присоединение стран Евросоюза к «зоне евро» и отказ некоторых стран от участия в Шенгенских соглашениях. Но перво­начально такие действия воспринимались в качестве своего рода времен­ной отсрочки, мотивированного отступления от «общей стратегии». Зак­репление понятия «продвинутого сотрудничества» в Амстердамском до­говоре перевело проблему в совершенно иную плоскость - дифференци­рованное сотрудничество стало рассматриваться в качестве способа ус­корения интеграции, незамедленной адаптации к ней отдельных стран. Тем самым, появлялась возможность разрабатывать планы новых форм сотрудничества, не пытаясь примирить все многообразие интересов и мнений стран-участниц. Именно такая идея была заложена в специаль­ный раздел Амстердамского договора «Положения о продвинутом со­трудничестве». Однако установленные процедуры такого сотрудничества пока оказались очень сложны и трудно применимы на практике.

Ряд важных новаций Амстердамский договор внес в системы ОВПБ и СПВД. Европейский Совет был наделен полномочиями «определять принципы и основные направления Общей внешней политики и полити­ки безопасности, в том числе по вопросам, имеющим оборонное значе­ние». Соответственно к компетенции ОВПБ были отнесены все вопросы безопасности. Совет от имени Евросоюза был уполномочен «заключать соглашение с одним или несколькими государствами или международны­ми организациями». Это означало признание за Евросоюзом собственной международной правосубъектности. Одновременно оговаривалась «воз­можность интеграции ЗЕС в Евросоюз, если Европейский Совет примет такое решение». Был усилен и сам механизм осуществления ОВПБ. Наряду с «совместными действиями» и «общими позициями» была вве­дена практика выработки «общих стратегий». Амстердамский договор установил, что Европейский Совет уполномочен «вырабатывать общие стратегии, которые реализуются Союзом в тех областях, в которых государства-члены имеют важные обшие интересы». «Обшая стратегия» представляет собой документ, в котором определяется план действий Евросоюза в отношении конкретных стран или регионов планеты. Дей­ствия, вытекающие из «общей стратегии», являются обязательными для дипломатии всех стран-участниц Евросоюза. Разработка «общих страте­гий» стала одной из функций Генерального секретаря Европейского Совета.

Уже в период ратификации Амстердамского договора британская дипломатия выступила с важной инициативой. Правительство Э. Блэра предложило активизировать усилия по формированию общей европейс­кой политики безопасности и обороны (ЕПБО). Саммит Европейского Совета в Портшахе в октябре 1998 г. поддержал это предложение и высказался за развитие самостоятельных вооруженных сил ЗЕС/ЕС, а также модернизацию европейской военной промышленности. Вашинг­тонский саммит НАТО в апреле 1999 г. также выразил поддержку «реши­мости Европейского Союза обладать способностью самостоятельных действий, предполагающей принятие решений и утверждение военных акций тогда, когда альянс как таковой не задействован». В июне и декабре 1999 г. Кельнский и Хельсинкский саммиты Европейского Сове­та заложили основы новой институциональной структуры ОВПБ/ЕПБО. Был учрежден институт Высокого представителя по ОВПБ / Генерально­го секретаря Совета (ВП/ГС). На этот пост был избран бывший Генераль­ный секретарь НАТО X. Солана, приступивший к своим обязанностям 18 октября 1999 I. Он же стал Генеральным секретарем ЗЕС. Были созда­ны Комитет по вопросам политики и безопасности и вырабатывающий для него рекомендации Военный комитет, а также Военный штаб, выпол­няющий функции военно-оперативного планирования и экспертизы. Па­раллельно был создан Комитет по гражданским аспектам кризисного управления. В том же 1999 г. Европейский Совет утвердил франко- британскую инициативу по созданию европейских сил быстрого реагиро­вания (ЕСБР) для проведения гуманитарных и миротворческих акций, а также датско-нидерландскую инициативу по формированию Европейско­го полицейского корпуса (ЕПК). В мае 2000 г. Совет ЗЕС одобрил решение о передаче ЕС «процедур и концептуальных разработок в сфере кризисного управления», а также ряда структур ЗЕС, которые могли быть использованы для развертывания ЕСБР. В июне 2000 г. саммит Европей­ского Совета в Фейра разработал практические меры по формированию гражданской полиции как невоенных сил кризисного реагирования.

В соответствии с Амстердамским договором была значительно пересмотрена европейская система сотрудничества в области правосудия и внутренних дел. Вместо прежнего названия СПВД она стала имено­ваться Сотрудничеством полиций и судебных органов в уголовно-право­вой сфере (СПСО). Компетенция «третьей опоры» была ограничена исключительно вопросами борьбы с преступностью (вопросы правосу­дия по гражданским делам, убежища, а также визовая, иммиграционная политика перешли в ведение Европейского сообщества). Но общая зна­чимость сотрудничества в уголовно-правовой сфере значительно вырос­ла. Евросоюз получил право издавать через Европейский Совет норма­тивные акты по вопросам уголовного права и процесса. К ним были отнесены «рамочные решения», выступающие в качестве основы право­охранительного законодательства, а также «решения» по конкретным вопросам. Кроме того, у Европейского Совета сохранились полномочия по изданию «общих позиций», не содержащих юридических норм в правоохранительной сфере, и разработке конвенций между государства­ми-членами по правоохранительной проблематике. Все эти разновиднос­ти норм и решений не обладали правом «прямого действия», т.е. для возложения юридических обязанностей непосредственно на граждан и юридических лиц требовалось создание соответствующих норм нацио­нального права. Но одновременно «третья опора» была включена в сферу юрисдикции Суда Европейских сообществ, что открывало воз­можность наднационального регулирования и в этой сфере.

Принципы сотрудничества в сфере СПСО были уточнены на самми­те Европейского Совета в Тампере в октябре 1999 г. В итоговом докумен­те саммита, получившем название «Вехи Тампере», была подтверждена особая значимость системы безопасности как одного из ключевых ком­понентов «европейского правового пространства». Участники саммита признали необходимость конвергенции правоохранительных систем стран Евросоюза, в том числе обеспечения нрава граждан обращаться на равных условиях в суд в любой стране Евросоюза, разработки принципов взаимного признания странами-участницами решений национальных су­дов, унификации процессуальных норм уголовного права. Особое значе­ние было придано борьбе с организованной преступностью, распростра­нением наркотиков, нелегальной иммиграцией. Для обеспечения этих мер было принято решение о создании специального ведомства Евроюст в составе прокуроров национальных государств, судей и офицеров поли­ции высокого ранга - своего рода прообраз Европейской генеральной прокуратуры. В то же время Европейский Совет призвал к соблюдению прав иммигрантов, проживающих на легальных основаниях, и подтвер­дил преимущественные полномочия в этой сфере Европейского Сообще­ства, а не органов СПСО. Политическая декларация «Вехи Тампере» получила практическое воплощение в решениях заседания Совета мини­стров внутренних дел и юстиции в декабре 1999 г. в Брюсселе, по итогам которого была принята комплексная программа «Брюссель-1». Сохранил свое действие и Пакт по борьбе с организованной преступностью, заклю­ченный Советом министров внутренних дел и юстиции при участии министров стран-кандидатов на вступление в Евросоюз в мае 1998 г.


Легенда о добровольном рабстве

 
Разместил: admin

 

Www.IstMira.Com