Формирование системы Европейских Сообществ.

Уже вскоре пос­ле окончания Второй мировой войны началось возрождение европеистского движения. Под руководством Кудерхове-Калерги был воссоздан Европейс­кий парламентский союз, ставший политическим клубом парламентариев из стран Западной Европы. В декабре 1946 г. в Париже состоялось образование Европейского союза федералистов, развивавшего традиции довоенного Панъ­европейского союза. С ним тесно сотрудничали Социалистическое движе­ние за создание Соединенных Штатов Европы и христианско-лемократичес- кая организация «Новые интернациональные группы». Представители дело­вых кругов, разделявшие свропеистские идеи, объединились в 1947 г. в Европейскую лигу экономического сотрудничества. Программные установ­ки всех этих организаций базировались на идеях пан-европейского федера­лизма. На конгрессе, состоявшемся в Монтре в августе 1947 г., сторонники федерализации Европы сформулировали важнейшие принципы и цели этого процесса. Было уточнено, что федерализация не предполагает преодоление национального суверенитета и достижение «системного», «организационно­го» единства Европы. Федерализация рассматривалась в качестве гармони­зации «реальностей разного уровня» - наций, народов, регионов, языков, политических традиций, экономических интересов. Подобная федерация могла быть создана, по мнению участников, лишь усилиями «групп и лиц», а не правительств.

Инициатором альтернативного европеистского движения, основанно­го на принципах межгосударственного сотрудничества, выступил Уинстон Черчилль. Характерно, что сам Черчилль никогда не разделял идеи европе­изма и был решительным противником федерализации континента. Но он очень прозорливо оценил значимость интеграции западноевропейских стран в условиях начала «холодной войны». В сентябре 1946 г., накануне откры­тия решающей конференции СМИД по «германскому вопросу», Черчилль выступил с речью «Трагедия Европы» в Цюрихском университете. «Пер­вым нашим шагом должно быть учреждение Совета Европы, - заявил он. - Даже если не все европейские государства проявят готовность сразу же вступить в новое сообщество, мы будем создавать его в составе тех стран, которые выразят такую готовность. Задача полного избавления простых людей от угрозы порабощения и войны, в какой бы стране они ни проживали, должна решаться на самой весомой основе, каковой должна быть готовность граждан этих стран, и мужчин и женщин, скорее умереть, чем подчиниться чьей-либо тирании».

Призывая к сплочению европейских стран, Черчилль первым из пос­левоенных политиков не только заявил о необходимости участия в интегра­ционном процессе Германии, но и указал на нее как на «сердцевину континента». Он подчеркивал, что ведущую роль в создании «Единой Европы» должно сыграть партнерство между Францией и Германией. «Ве­ликобритания, Британское Содружество наций, Америка и Советская Россия должны стать партнерами и поручителями в строительстве новой Европы и должны в дальнейшем защищать ее право на мирное существование и процветание», - заявлял Черчилль. Нетрудно понять, что подлинный смысл предлагаемого проекта заключался в образовании европейского военно- политического блока с участием Германии, способного стать противовесом советскому влиянию. Великобритания, как стратегический союзник Соеди­ненных Штатов, приобретала бы в такой ситуации роль патрона по отноше­нию к западноевропейским странам, а также оказывалась бы избавлена ог необходимости жертвовать «особыми отношениями» с Британским содру­жеством наций во имя панъевропейского проекта.

Кульминационный момент в «крестовом походе» Черчилля «во имя спасения Европы» наступил в мае 1948 г. На конгрессе в Гааге, собравшем восемьсот делегатов со всей Западной Европы - политиков, промышленни­ков, профсоюзных работников, ученых, - Черчилль был избран почетным председателем. Он обратился к присутствующим со страстным призывом объединить политические усилия по защите демократических завоеваний, а также расширить экономическое и военное сотрудничество между странами Европы. Однако среди делегатов конгресса преобладали сторонники феде­ралистской идеи, которые не хотели видеть в Единой Европе очередную политическую коалицию. В соответствии с решениями конгресса началась работа по созданию общеевропейской организации, ориентированной на гуманитарное сотрудничество. 5 мая 1949 г. на конгрессе в Страсбурге было провозглашено образование Совета Европы (СЕ). Цели и принципы дея­тельности этой организации отразили компромисс между сторонниками самых разных и подчас противоположных концепций европейского строи­тельства. Совет Европы заявил о своем намерении добиваться единства европейских стран в защите идеалов демократии, верховенства закона, прав человека. Организационная структура Совета Европы включала Комитет министров иностранных дел и Консультативную Ассамблею, члены которой назначались национальными парламентами. Однако широких прерогатив эти органы не получили. В дальнейшем, Совет Европы превратился в авторитетный общеевропейский форум, активно влияющий на обществен­ное мнение европейских стран. Но в условиях «холодной войны» его политическая деятельность оказалась чрезвычайно затруднена.

Лидеры французской дипломатии Ж. Бидо, Р. Шуман, Р. Плевен, Ж. Моне поддержали создание Совета Европы, но одновременно выступили за более тесную интеграцию западноевропейских стран. В 1949 г. Мишель Дебре, один из будущих «отцов-основателей» Пятой республики, опублико­вал «Проект Пакга о Союзе европейских государств». Дебре утверждал, что «нации не захотят расстаться со своим суверенитетом, который они путают со свободой граждан», и что «эту иллюзию необходимо сохранять во избежание негативных последствий». Но для придания Союзу подлинной эффективности Дебре призывал не только углублять сотрудничество «заин­тересованных наций» во всех сферах, но и создать мощные наднациональ­ные институты. Согласно его проекту Ассамблея европейских наций и Арбитр Союза (фактически, президент) должны были бы избираться пря­мым всеобщим голосованием, что обеспечило бы Союзу наднациональную легитимность. «Покинем нашу провинцию, я хотел сказать, нашу нацию», - заключал Дебре.

Федералистские убеждения Дебре и других голлистов вскоре сменились скептическим отношением к идее Единой Европы. Но среди французских политиков, представлявших правящие партии Четвертой республики, планы западноевропейской интеграции оставались очень популярными. В 1949 г.

Жан Монне, Этьен Гирш и Поль Рейтер разработали концепцию создания экономической интеграционной организации - Европейского объединения угля и стали. Проект казался достаточно умеренным - компетенция наднацио­нальных органов управления ЕОУС рассматривалась как вторичная, произ­водная от полномочий национальных правительств и парламентов, а сфера их деятельности жестко ограничивалась отраслевыми рамками. Однако, как недвусмысленно подчеркивали авторы договора об ЕОУС в одной из его первых редакций, «важнейшее политическое значение этого предложения состоит в том, чтобы открыть в бастионах национального суверенитета проход достаточно локализованный, чтобы он не вызывал возражений, и достаточно глубокий, чтобы увлечь государства к единству».

Стратегия интеграции, разработанная Монне и его коллегами, получи­ла название «коммунитарного метода». Она предполагала федерализацию Европы как конечную цель, но основывалась на очень умеренных, локаль­ных и прагматичных шагах в формировании интеграционного механизма.

9   мая 1950 г. министр иностранных дел Франции Робер Шуман выступил с заявлением о принципах создания ЕОУС. «Объединенную Европу, - отмечал он, — нельзя создать ни в один прием, ни путем простого слияния. Она будет образовываться путем конкретных достижений, в результате которых преж­де всего будет создана фактическая солидарность». Эффективность комму­нитарного подхода продемонстрировал провал другой инициативы француз­ской дипломатии. 24 октября 1950 г. Рене Плевен обнародовал план созда­ния объединенных европейских вооруженных сил, которые могли бы стать ядром Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). В мае 1952 г. договор о ЕОС был подписан представителями Франции, ФРГ. Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. Но он так и не вступил в силу, поскольку новый состав французского парламента отказался ратифициро­вать договор. Дискуссии о ЕОС длились во французских политических кругах до августа 1954 г. и наглядно показали, что глубокая политическая интеграция воспринималась даже многими сторонниками Единой Европы как угроза национальному суверенитету.

Иной оказалась судьба прагматичного «плана Шумана». В 1951 г. в Париже представители Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга подписали Учредительный договор ЕОУС. Целями Сообщества были провозглашены создание общего отраслевого рынка добывающей и металлургической промышленности, обеспечение роста производства и заня­тости, а также повышение уровня жизни в странах-участницах посредством согласования национальной экономической политики. В рамках отраслевого рынка предстояло ликвидировать таможенные пошлины, налоги с равноцен­ным действием, количественные ограничения при передвижении товаров, а также запретить дискриминационные меры в отношениях потребителей, по­купателей и производителей. Несправедливой практикой объявлялось предос­тавление производителям г осударст венных субсидий, меняющих условия чес­тной конкуренции. ЕОУС гарантировал равный доступ к ресурсным источни­кам для всех групп производителей, создание условий для рационального использования природных ресурсов, расширения и увеличения производ­ственного потенциала. Все эти принципы вводились в практику постепенно. С

10  февраля 1953 г. начал функционировать общий рынок угля, железной руды и металлолома, с 10 мая 1953 г. - общий рынок стали, с 1 августа 1954 г. - общий рынок специальных видов стали. К 1955 г. был введен и общий для всех стран ЕОУС внешний тариф на экспортно-импортные операции с пре­дусмотренными видами продукции.

Важнейшее значение имело создание в рамках ЕОУС целостной над­национальной системы управления. В ее состав вошли Специальный совет министров (высший орган по координации, состоящий из отраслевых мини­стров национальных правительств с правом вето любого участника, буду­щий Европейский Совет), Высший руководящий орган (основной исполни­тельный орган, будущая Комиссия Сообщества), Европейская Ассамблея (консультативный орган, формируемый на представительной основе из де­путатов парламентов стран-участниц, будущий Европарламент) и Европейс­кий Суд (высший арбитражный орган). Совет министров и Европейская Ассамблея отражали в своей деятельности баланс национальных интересов и договорной характер интеграционного процесса Высший руководящий орган и Европейский Суд, напротив, были ориентированы на представитель­ство интересов всего Сообщества в целом. При этом юридически все институты ЕОУС имели наднациональный характер. Решения этих органов, принятые в рамках компетенции, закрепленной учредительным договором, получали преимущество по сравнению с национальными источниками пра­ва. Тем самым, подписание и ратификация учредительного договора превра­щалась в делегирование части национального суверенитета Сообществу Показательно с этой точки зрения, что ЕОУС приобрел и собственную международную правосубъектность, что в корне отличалось от правовой природы обычных межгосударственных объединений.

Успешный опыт институционализации ЕОУС позволил перейти к раз­работке проекта новых Сообществ. В 1956 г. комитет под председательством премьер-министра Бельгии П.-А. Спаака подготовил концепцию интеграции в двух сферах - общей экономической политике и контроле над использова­нием ядерной энергетики. В соответствии с нею в 1957 г. странами «шестер­ки» в Риме были заключены учредительные договоры Европейского эконо­мического Сообщества (ЕЭС) и Европейского агентства по атомной энергии (Евроатом). Так сложилась тройственная система Сообществ - ЕОУС, ЕЭС и Евроатома. Компетенция каждого из них определялась собственным учре­дительным договором, но институциональная структура постепенно стано­вилась единой (окончательно этот процесс «слияния» завершился в 1967 г. с образованием единого Совета министров. Комиссии европейских Сооб­ществ, Европарламента и Суда).

Образование тройственной структуры Сообществ диктовалось опреде­ленными расхождениями стратегических целей стран-участниц. Для ФРГ основной задачей оставалось развитие общего рынка тяжелой промышлен­ности. Бельгия и Нидерланды рассматривали в качестве наиболее перспек­тивных сфер интеграции область новейших технологических разработок и исследования в области энергетики. Франция выступала за более сбаланси­рованное развитие общего рынка, распространение интеграционных прин­ципов на все отрасли экономики, включая сельское хозяйство. Расширенная и децентрализованная система Сообществ позволяла гибко варьировать темпы и методы взаимодействия в развитии всех этих направлений интегра­ции. Со временем же эпицентр интеграционных процессов сосредоточился в ЕЭС. Учредительный договор о ЕЭС предполагал ввод единого таможен­ного тарифа по отношению к третьим странам, обеспечение условий для свободного перемещения лиц, услуг и капитала (так называемые «основные свободы общего рынка»), проведение согласованной сельскохозяйственной и транспортной политики, координацию антимонопольной политики, разви­тие единых инвестиционных органов, сближение экономического и соци­ального законодательства стран-участниц. Таким образом, компетенция ЕЭС позволяла перейти от «негативной интеграции» (направленной на разруше­ние межгосударственных экономических барьеров) к «позитивной» (прове­дение через институты Сообществ «общих политик» в различных сферах).

Каждое из грех Сообществ обладало собственным правопорядком, но на их основе постепенно сложилась общая унифицированная система евро­пейского права. Действующие в ее рамках источники права получили статус «первичных» и «вторичных». К «первичным» были отнесены учредитель­ные договоры о Сообществах. Эти источники права приобретали юридичес­кую силу лишь после процедуры «трансформации», т.е. придания им юриди­ческого статуса норм национального права. Изначально такой процедурой была ратификация учредительного договора в парламентах (в некоторых случаях - на референдумах). Группу «вторичных» источников европейского права составили нормативные акты органов Сообществ - регламенты, ди­рективы, рекомендации, а также решения Суда Сообществ (судебные преце­денты). Поскольку, ратифицировав учредительный договор, каждое государ­ство передавало Сообществам исключительные полномочия в установлен­ной сфере, то «вторичные» источники европейского права приобретали бтлыную юридическую силу по сравнению с нормами национального права. С момента их принятия любые противоречащие им национальные законы утрачивали силу, а для правоприменения «вторичных источников» процеду­ра трансформации уже не требовалась (т.е. действовал принцип «прямого действия»).

В 1960-х гг. правовая база Европейских Сообществ не претерпела существенных изменений. Однако вопрос о политической направленности интеграционного процесса стал предметом самой ожесточенной полеми­ки. Первоначально французская дипломатия вновь выступила инициато­ром углубления интеграционного процесса вплоть до создания политичес­кого объединения. 5 сентября 1960 г. президент де Голль заявил на пресс- конференции о необходимости обеспечения «постоянного сотрудничества в политической, экономической, культурной области и области обороны». В развитие этой инициативы французское правительство выдвинуло в 1960 г. проект углубления интеграционных связей в дипломатической и военно-политической сферах («план Фуше»). В качестве стратегической перспективы рассматривалось образование Союза европейских государств, сохраняющего национальный суверенитет каждого из участников, но выс­тупающего как единая сила на мировой арене.

Заинтересованность де Голля в углублении интеграционного процесса объяснялась отказом от идеи атлантической солидарности и стремлением противопоставить мощную Единую Европу двум «сверхдержавам». Но, одновременно, де Голль не желал утрачивать политическую самостоятель­ность Франции. Будучи убежденным националистом, он не верил в возмож­ность последовательной федерализации Европы. Впоследствии в своих мемуарах де Голль язвительно описывал всю «нелепость» мечты о «раство­рении европейских стран в едином образовании, имеющем свой парламент, свои законы и свое правительство, которое управляло бы подданными французского, немецкого, итальянского, бельгийского, нидерландского и люксембургского происхождения, ставшими согражданами внутри искусст­венной родины, изобретенной умами технократов».

Двухлетние дискуссии вокруг «плана Фуше» не привели к снятию разногласий между странами европейской «шестерки», и сам де Голль на пресс-конференции 15 мая 1962 г. положил конец обсуждению этой темы. Он недвусмысленно заявил о желательности для Франции политической интеграции стран Западной Европы, но недопустимости проведения ее в ущерб национальному суверенитету. В дальнейшем де Голль выступал уже последовательным противником любых проектов расширения компетенции наднациональных органов Сообществ. Его противостояние с федералиста­ми достигло пика в 1965 г. Де Голль жестко выступил против предложений председателя Европейской комиссии Вальтера Хальштейна о закреплении процедуры голосования в Совете простым большинством, предоставлении Европейской Ассамблее права формировать свой бюджет и расширении полномочий Еврокомиссии. В течение семи месяцев Франция бойкотирова­ла работу Совета, из-за чего эти события получили название кризиса «пустого кресла». Урегулирование кризиса состоялось на основе протокола, подписанного в Люксембурге в январе 1967 г. («Люксембургский компро­мисс»). Было подтверждено сохранение статуса Ассамблеи, приоритет пол­номочий Европейского Совета, право стран-участниц на вето при голосова­нии в Совете «жизненно важных» с их точки зрения вопросов.

Де Голль жестко пресек и попытки Великобритании присоединиться к системе Европейских Сообществ. Изначально в Лондоне достаточно скепти­чески относились к деятельности ЕОУС, предпочитая сохранять «особые отношения» с собственными колониями и уповая на «атлантическую соли­дарность» с США. Но подписание в 1957 г. Римских договоров о создании ЕЭС и Евроатома вызвало озабоченность британских политиков. Опасаясь изоляции от европейских рынков, Великобритания предприняла контрмеры - в 1960 г. по инициативе Лондона была образована Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ). В состав этой организации вошли помимо Великобритании Австрия, Дания, Исландия, Норвегия, Португалия, Швеция и Швейцария. В качестве целей ЕАСТ были определены содействие росту экономической активности, обеспечению полной занятости, повышению про­изводительности, рациональному использованию ресурсов, финансовой ста­бильности и повышению уровня жизни на территории государств-членов, обеспечение добросовестных условий конкуренции в торговле, ликвидация неравенства в условиях снабжения сырьем, производимым на территории зоны свободной торговли, а также содействие гармоничному развитию и росту мировой торговли. Ликвидировать таможенные тарифы в зоне свобод­ной торговли не предполагалось. Речь шла лишь об отказе от дискриминаци­онных ограничений товарообмена и от демпинговых цен. Не создавалась и какая-либо наднациональная организационная структура ЕАСТ.

Опираясь на поддержку стран ЕАСТ, Великобритания поставила воп­рос и о своем вхождении в систему Сообществ. Одновременно Лондон настаивал на сохранении собственного особого статуса, основанного на признании интеграционных связей Великобритании с третьими странами (прежде всего речь шла о странах Содружества наций). В политическом плане Великобритания не собиралась отказываться от стратегического со­юза с США во имя укрепления европейской солидарности. Де Голль отверг все эти предложения и решительно выступил против включения британско­го «троянского коня» в Европейские Сообщества. В ходе переговоров с премьер-министром Макмилланом в 1962 г. де Голль дал понять, что лишь начало тесного англо-французского сотрудничества по созданию европейс­кого ядерного ору жия может стать основой для вступления Великобритании в «Общий рынок». Не встретив понимания у своего британского коллеги, де Голль впоследствии неизменно отказывался от обсуждения самой возмож­ности вступления Великобритании в Европейские Сообщества.

Несмотря на обострившуюся политическую борьбу между ведущими европейскими державами интеграционный процесс в 1960-х гг. развивался чрезвычайно динамично и успешно. Таможенные барьеры в зоне Сооб­ществ поэтапно снижались и в 1968 г. были окончательно отменены. В отношении третьих стран был введен единый таможенный тариф, что фактически означало переход стран Сообществ к единой внешнеторговой политике. Благодаря этим мерам торговый оборот внутри зоны Сообществ увеличился в 1958-1970 гг. в 6 раз. С 1968 г. начал действовать Общий аграрный рынок ЕЭС. Помимо отмены внутренних пошлин на сельскохо­зяйственные продукты и унификации цен была введена практика субсидиро­вания фермерского труда (оплата из централизованных фондов ЕЭС разни­цы в уровне отпускных и рыночных цен). Важное значение имело образова­ние под эгидой ЕЭС Европейского инвестиционного банка и Европейского Социального фонда, призванных скоординировать движения финансовых потоков в соответствии со стратегическими целями интеграционного про­цесса.

Примечательно, что активную роль в развитии интеграционного про­цесса в 1960-х гг. сыграли «малые страны» Западной Европы. Возникший в 1958 г. Экономический союз Бенилюкс стал своеобразным полигоном для апробации высоких форм интеграционных связей. В его рамках уже в 1960 г. было утверждено единое таможенное пространство и система сво­бодного передвижения лиц по территориям трех государств, осуществлен перенос пограничного контроля на их внешние границы. В 1969 г. был подписан протокол о полной отмене пограничного контроля между Бельги­ей, Нидерландами и Люксембургом. Целью Бенилюкса было провозглашено и проведение единой торговой и экономической политики по отношению к третьим странам.