Маастрихтский договор: рождение Европейского Союза.

Не­смотря на установление в ЕЕА точной даты перехода к Экономическому и валютному союзу, дискуссии о новом этапе интеграции приобрели чрезвычайно острый характер. В декабре 1989 г. во время встречи на высшем уровне в Страсбурге было решено созвать межправительствен­ную конференцию для урегулирования всех спорных вопросов как в экономической, так и политической плоскости. 18 апреля 1990 г. было опубликованно совместное письмо западногерманского канцера Г. Коля и французского президента Ф. Миттерана о необходимости перехода на новый уровень интеграционных связей вплоть до образования Европейс­кого Союза.

Первоначально франко-германский альянс основывался на вполне прагматичных расчетах обеих сторон. Франция, как и многие другие европейские страны, опасалась чрезмерного усиления объединенной Гер­мании. По мнению французских политиков, создание Европейского Со­юза, в том числе общеевропейской системы безопасности и Экономичес­кого и валютного союза, было бы очень своевременным шагом - оно могло бы надежно гарантировать лояльность Германии по отношению к своим партнерам. Для руководства ФРГ переход на новый уровень интег­рации также был выгоден, поскольку позволял избежать отдельного рассмотрения вопроса об адаптации восточногерманских земель к систе­ме Сообществ. К тому же по мере расширения Европейского Союза можно было рассчитывать на быстрый рост немецкого влияния в странах Северной и Восточной Европы.

В 1990-1991 гг. произошли события, окончательно превратившие Францию и ФРГ в стратегических союзников. Война в Заливе, спровоци­рованная агрессией Ирака против Кувейта, и зарождение острого этнопо- литического кризиса на территории бывшей Югославии вызвали первые серьезные разногласия среди стран НАТО по вопросам внешнеполити­ческой стратегии. Распад СССР придал этой проблеме особую значи­мость. В сложившихся условиях возникла возможность резкого повыше­ния международного веса европейских стран помимо системы НАТО и даже вопреки «сверхдержавности» США. Франция и ФРГ стали наиболее последовательными сторонниками такого курса. Выступая за создание влиятельного Европейского Союза, они получили поддержку со стороны Нидерландов, Бельгии, Люксембурга и Италии, в руководстве которых преобладали федералистские настроения. В то же время Великобритания и Испания возглавили лагерь «евроскептиков».

Большую роль в разработке проекта Европейского Союза сыграл Жак Делор. В преддверие межправительственной конференции, которая состоялась в декабре 1990 г. в Риме, он выдвинул от имени Еврокомис- сии концепцию «единого Сообщества». Этот проект предусматривал инкорпорирование в существующий учредительный договор о ЕЭС всех сфер и направлений интеграции, включая общую внешнюю политику, политику безопасности и вопросы борьбы с преступностью. Понятие «Сообщество» при этом могло быть просто заменено на «Союз». Подоб­ный вариант формирования Европейского Союза превращал его в цент­рализованную организацию с собственной международной субъектнос- тью и чрезвычайно широкой компетенцией. Фактически речь шла о федерализации Европы. Но столь радикальный подход вызывал поддерж­ку лишь у руководства Нидерландов, Люксембурга и, отчасти, ФРГ". Большинство европейских правительств выступило за сохранение «ком- мунитарного метода» интеграции, когда лишь достижение «фактической солидарности» в том или ином конкретном вопросе позволяло сделать новый шаг в институционализации сотрудничества. Было решено также по-прежнему не отказываться от принципа проведения «общих политик», вообще не требующих институционализации, и не добиваться строгой организационной централизации Европейского Союза.

С учетом прозвучавших пожеланий экспертные группы Еврокомис- сии под руководством Делора разработали компромиссный план поэтап­ного оформления Экономического и валютного союза и проект полити­ко-правовой организации Европейского Союза, основанный на принципе трех «опор» (специализированных сфер интеграции - социально-эконо­мической, внешнеполитической и правоохранительной). Принцип «трех опор» позволял формировать Европейский Союз без серьезного ограни­чения государственного суверенитета сразу во всех сферах интеграции. В то же время Делор считал необходимым четко обозначать стратегичес­кие цели интеграционного процесса и, тем самым, не ставить его в зависимость от политической конъюнктуры. Подобный подход получил поддержку Европейского Совета. 7 февраля 1992 г. в небольшом голлан­дском городке Маастрихте состоялось торжественное подписание учре­дительного договора Европейского Союза.

Процесс ратификации Маастрихтского договора показал, что боль­шая часть европейской политической элиты поддерживает планы углуб­ления интеграционного процесса. В тех странах, где для ратификации договора было необходимо лишь решение парламента (в Италии, Испа­нии, Португалии, Греции, Голландии, Бельгии и Люксембурге), эта про­цедура не вызвала затруднений. Лишь в Германии после одобрения Маастрихтского договора бундестагом и бундесратом понадобилось до­полнительное решение Конституционного суда о правомерности делеги­рования части полномочий национального парламента европейским орга­нам. Сложнее процесс ратификации проходил в странах, где он был вынесен на референдум. Даже во Франции в поддержку Маастрихтского договора высказалось лишь незначительное большинство граждан.

В Дании референдум вообще дал отрицательный результат. Для обеспе­чения положительного результата при повторном голосовании Европейс­кий Совет пошел на уступки и в соответствии с особым протоколом закрепил право Дании отказаться от полномасштабного участия в созда­нии Экономического и валютного союза, а также сохранить статус на­блюдателя при проведении совместной оборонительной политики. Под­твердила свою «особую позицию» в отношении европейской интеграции и Великобритания. Для положительного голосования в Палате общин британскому правительству пришлось пригрозить оппозиции досрочны­ми выборами. В целом ратификация Маастрихтского договора потребо­вала свыше полутора лет. Официально договор вступил в силу 1 ноября 1993 г. Членами Европейского Союза стали Бельгия, Великобритания, Ереция, Дания. Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды. Португалия, Франция, ФРЕ. С 1 января 1995 г. к ним присоединились Австрия. Швеция и Финляндия.

Цели Евросоюза, заявленные в Маастрихтском договоре, охватыва­ли очень широкий круг вопросов. Новая организация была призвана содействовать экономическому и социальному прогрессу европейских народов, высокому уровню занятости и достижению сбалансированного, устойчивого развития (в том числе путем создания Экономического и валютного союза), способствовать утверждению самобытности Союза на международной арене посредством осуществления общей внешней поли­тики и политики безопасности, усилить защиту прав и интересов граж­дан. сохранять и развивать Союз как «пространство свободы, безопасно­сти и законности». В то же время Евросоюз не был наделен собственной правосубъектностью и институциональной структурой. Он стал полити­ко-правовой системой, объединяющей три Сообщества, несколько специ­ализированных организацией и систем межгосударственного сотрудни­чества. На международной арене Евросоюз получил возможность высту­пать в качестве представителя стран-участниц лишь по вопросам внеш­ней политики, безопасности и борьбы с преступностью, т.е. в тех сферах, где сами государства сохранили преобладающие полномочия. В области экономического, социального, научного и культурного сотрудничества, в имущественных отношениях и нормотворческом процессе ключевую роль по-прежнему играли Европейские Сообщества. Маастрихтский договор ввел особый принцип «сохранения достижений Сообществ» (acquis communautaite), т.е. признания юридической силы всех созданных за предыдущие годы норм европейского права. На этой основе Европейские Сообщества составили первую и важнейшую «опору» Евросоюза.

В соответствии с Маастрихтским договором Европейские Сообще­ства в целом сохранили компетенцию, установленную их учредительны­ми договорами, а также единую структуру руководящих органов, сфор­мированную в соответствии с ЕЕА. Наибольшие изменения коснулись ЕЭС, которое было переименновано в Европейское сообщество (ЕС). Наряду с экономической политикой в сферу его действий вошли вопросы культурного сотрудничества и образования, молодежная политика, «трансъевропейские сети», здравоохранение, защита прав потребителей и др. Именно в рамках ЕС оказалась сосредоточена наибольшая часть властных и нормотворческих полномочий Союза. Компетенция ЕОУС и Евратома осталась отраслевой. К тому же действие Парижского договора 1951 г. об образовании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) было ограничено 50-ю годами. Этот срок истек 24 июля 2002 г., после чего в составе «первой опоры» Евросоюза осталось лишь два Сообще­ства (компетенция и имущество ЕОУС перешли к ЕС).

Институты Сообществ стали руководящими органами Евросоюза. Их организационная основа и система взаимодействия, закрепленные в учредительных договорах Сообществ, не претерпели существенных из­менений, а особая статья Маастрихтского договора закрепила политичес­кое и правовое единство институциональной структуры Союза. Была подтверждена руководящая политическая роль Европейского Совета в составе глав государств и правительств, в том числе его право опреде­лять необходимость разработки новых учредительных договоров, созыва межправительственных конференций, а также рассматривать любые спор­ные вопросы, относящиеся к компетенции Евросоюза и не решенные на уровне того или иного института. Обновленная редакция договора об ЕС уточнила и иной формат деятельности Совета - на уровне министров правительств стран-участниц. С 1993 г. Совет, действующий в таком составе, получил название Совета Европейского Союза. Его деятель­ность была ориентирована на решение более конкретных вопросов по координации экономической и социальной политики, внешней политики и политики безопасности стран-участниц. Характерно, что в соответ­ствии с Маастрихтским договором значительно расширился круг вопро­сов, подлежащих голосованию в Совете на основе квалифицированного большинства. В то же время роль Совета как ведущего нормотворческого института оказалась снижена из-за ввода новой законодательной проце­дуры - совместного с Европейским парламентом принятия решений по ключевым вопросам. Парламент получил также право законодательной инициативы, право на доступ к любой служебной информации и право на расследование случаев неудовлетворительного руководства органами Ев­росоюза, а также право утверждать посредством вотума доверия новый состав Европейской комиссии (правом выражать ей вотум недоверия он располагал изначально). Комиссия в свою очередь сохранила свою моно­полию на разработку бюджета Союза и ведение переговоров с иностран­ными государствами от лица Союза. Были расширены полномочия Пред­седателя Комиссии по формированию ее состава, а также увеличен до 5 лет срок мандата Комиссии. Таким образом, складывалась гибкая сис­тема «сдержек и противовесов», не противопоставляющая ведущие ин­ституты Евросоюза, но позволяющая сбалансировать их влияние. Той же цели способствовало расширение системы европейских агентств (специ­ализированных, относительно автономных организаций, выполняющих часть функций Евросоюза). Создавались и достаточно влиятельные кон­сультативные органы - Экономический и социальный совет, Комитет регионов, Экономический и финансовый комитет. В свете предстоящего формирования валютного союза было запланировано учреждение Евро­пейской системы центральных банков (помимо Европейского инвестици­онного банка, созданного еще в 1957 г.).

Помимо выравнивания политико-правового «веса» ведущих инсти­тутов демократичность Евросоюза должна была быть обеспечена расши­рением системы контрольных органов. Маастрихтский договор значи­тельно повысил статус Счетной палаты Европейских сообществ (создан­ной еще в 1977 г.), которая наряду с Советом, Парламентом, Комиссией и Судом вошла в пятерку ведущих институтов Евросоюза. Счетная палата получила право на проведение аудиторской проверки всех доходов и расходов Сообществ. В 1992 г. был создан и институт Европейского омбудсмана, избираемого Европарламентом на 5 лет. В круг полномочий омбудсмана вошел контроль за нарушениями в деятельности институтов и органов Сообществ, осуществляемый в соответствии с жалобами граж­дан или юридических лиц, а также по собственной инициативе. Все должностные лица Евросоюза и страны-участницы были обязаны предо­ставлять омбудсману необходимую служебную информацию. Вне компе­тенции омбудсмана оставались лишь действия Суда Европейских Сооб­ществ, который по-прежнему являлся не только единственной судебной инстанцией, но и важным нормотворческим институтом. Маастрихтский договор не изменил внутреннюю организацию и порядок функциониро­вания Суда, хотя потребность в более иерархичной и дифференцирован­ной судебной системе становилась очевидной. Сохранился и статус Суда как судебной инстанции Европейских Сообществ, а не всего Евросоюза. Это было связано с признанием за Судом функций конституционного правосудия в рамках системы Сообществ (т.е. права на расширительное толкование учредительных договоров), но отказом от распространения такой же практики на остальные «опоры» Евросоюза.

Помимо Европейских Сообществ остальными двумя «опорами» Евросоюза стали Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) и Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (СПВД).

Прообразом ОВПБ послужил функционировавший с 1970 г. меха­низм Европейского политического сотрудничества (ЕПС). представляв­ший собой одну из европейских «общих политик» (т.е. систему межгосу­дарственной координации). В соответствии с Маастрихтским договором на эту сферу интеграции была распространена специальная компетенция Евросоюза. Но субъектами разработки и проведения единой внешней политики по-прежнему остались государства-члены Союза. Таким обра­зом, в отличие от «первой опоры» ОВГ1Б не стал отдельной интеграцион­ной организацией, хотя и утратил статус «общей политики».

Предмет ОВПБ в Маастрихтском договоре не был четко ограничен, а потому Евросоюз получил возможность вмешиваться практически в любые сферы международных отношений с участием европейских стран, в том числе сферы, выходящие за рамки компетенции Сообществ. Огра­ничения на такое вмешательство могли создаваться лишь на уровне самого Евросоюза. Е1о одновременно признавалось, что в сфере внешней политики и политики безопасности суверенитет стран-участниц должен быть ограничен гораздо в меньшей степени, чем в вопросах, относящих­ся к компетенции Сообществ. При принятии всех решений в этой сфере ключевое место занимают межправительственные органы - Совет и Европейский совет, а не Комиссия и Суд. За государствами-членами сохраняется право вето.

Основными направлениями сотрудничества в сфере ОВПБ стали проведение так называемой «коммунитарной внешней политики» и при­нятие мер по укреплению системы международной безопасности. К первому из них относятся определение принципов и общих ориентиров общей внешней политики стран-участниц, принятие «общих позиций» в международных отношениях и осуществление необходимых практичес­ких мер («общих акций»), заключение международных договоров от лица Евросоюза. Выработка принципов и ориентиров общей внешней полити­ки носит достаточно декларативный характер и осуществляется на уров­не Европейского Совета. Основной формой, служащей для реализации подобных решений, является «общая позиция» - политический документ, в котором определяется официальное отношение Евросоюза к конкрет­ным внешнеполитическим проблемам. Издание «общих позиций» Сове­том порождает обязанности для стран-участниц привести свою вне­шнюю политику по данному вопросу в соответствии с общей линией Евросоюза. Примерно такой же статус имеют и «общие акции» - полити­ческие решения Евросоюза о конкретных шагах на международной аре­не. В осуществление «общих акций» принимают участие институты Евросоюза и отдельные страны-участницы (последние обязаны отчиты­ваться о своих шагах перед Европейским Советом). Что касается заклю­чения международных договоров, то эта прерогатива по-прежнему со­хранилась только за Сообществами.

Политика безопасности в сфере ОВПБ рассматривалась прежде всего как поэтапное формирование общей оборонной политики Евросо­юза. Решение этого вопроса имело длительную предысторию. Все стра­ны-учредители Европейских Сообществ были активными участниками Североатлантического договора, учредившего НАТО. Первые попытки создания европейской региональной военно-политической системы не увенчались успехом («план Плевена»). Но согласно Парижским соглаше­ниям 1954 г. на основе Брюссельского пакта об экономическом, социаль­ном и культурном сотрудничестве от 1948 г. был создан Западноевропей­ский Союз (ЗЕС), провозгласивший своей задачей объединение усилий в решении вопросов обороны и безопасности. В состав ЗЕС вошли участ­ники Брюссельского пакта (Великобритания, Франция, Бенилюкс), а также ФРГ и Италия. ЗЕС стал сугубо политической организацией, не предназначенной для развертывания объединенных вооруженных сил. К тому же в условиях «холодной войны» его деятельность оказалась под полным контролем НАТО. Лишь в 1984 г., на фоне активизации сотруд­ничества европейских стран в системе ЕПС и разработок первых проек­тов Европейского Союза, было принято решение о возобновлении посто­янной деятельности Совета ЗЕС на уровне министров внешней полити­ки и обороны. На Гаагском саммите в октябре 1987 г. Совет ЗЕС принял «Платформу об интересах европейской безопасности», раскрывающую основные принципы европейской системы безопасности. 14 ноября 1988 г. был подписан протокол о присоединении к ЗЕС Испании и Португалии. Но полной интеграции ЗЕС в систему Европейских Сообществ так и не произошло.

Продекларировав в Маастрихтском договоре свое стремление к «прогрессивному формированию общей оборонной политики, которая со временем может привести к общей обороне», страны Евросоюза оказа­лись заинтересованы в дальнейшей реанимации ЗЕС. Именно ЗЕС начал рассматриваться как институт, способный соединить функции межгосу­дарственного военно-политического сотрудничества и оперативного уп­равления. Несвязанный системой учредительных договоров Европейских Сообществ, ЗЕС не умалял национальный суверенитет в вопросах оборо­ны и безопасности, но мог обеспечить достаточно тесную интеграцию в этой сфере. В итоге в соответствии с Маастрихтским договором ЗЕС был объявлен «составной частью развития Союза». Одновременно Совет ЗЕС принял «Декларацию к Маастрихтскому договору», где идентифицировал свою организацию в качестве «оборонительного компонента Европейс­кого Союза».

Механизм взаимодействия Евросоюза и ЗЕС в Маастрихтском дого­воре не был конкретизирован. Препятствием стало несовпадение круга стран-участниц обеих организаций, а также отсутствие у ЗЕС военной инфраструктуры. Для решения этих проблем Петерсбергская декларация ЗЕС от 19  июня 1992 г. поставила задачи по расширению состава Союза и формированию собственного «военного измерения» (вооруженных сил. структур планирования и командования). Но новым полноправным учас­тником ЗЕС стала только Греция (1995). Для остальных стран Евросоюза и претендентов на вхождение в него Киршбергская декларация ЗЕС (9 мая 1994 г.) закрепила принципы ассоциированного членства и парт­нерства, а также статус стран-наблюдателей. Ассоциированными члена­ми ЗЕС еще с 1992 г. являлись Исландия, Норвегия и Турция. Статус наблюдателей в 1992 г. получили Дания и Ирландия, в 1995 г. - Австрия, Финляндия и Швеция. Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румы­ния, Словакия, Чехия, Эстония в 1994 г. и Словения в 1996 г. стали ассоциированными партнерами ЗЭС.

По схожей схеме формировалась и «третья опора» Евросоюза - Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (СПВД). Пред­мет СПВД включил сотрудничество по вопросам борьбы с преступнос­тью, в том числе деятельность по предотвращению, расследованию, привлечению к ответственности и исполнению наказаний за уголовные преступления. В качестве приоритетной задачи была указана борьба с терроризмом, торговлей людьми, преступлениями против детей, корруп­цией, мошенничеством, торговлей наркотиками и оружием. При отсут­ствии собственной организационной структуры система СПВД была поставлена в зависимость от сотрудничества национальных полиций и органов уголовной юстиции. Полицейское сотрудничество подразумева­ло «оперативное сотрудничество» полицейских, таможенных органов и других «специальных карательных служб» стран-участниц, их совмест­ную информационную деятельность («сбор, хранение, обработка, анализ и обмен служебной информацией»), совместные инициативы в сфере обучения и обмена офицерами, использования оборудования и кримина­листических исследований. Сотрудничество в сфере уголовной юстиции охватило сферы расследования уголовных дел и исполнения наказаний, выдачи (экстрадиции) преступников, гармонизации норм процессуально­го права, а также «предотвращение конфликтов в сфере компетенции между государствами-членами».

Таким образом, Маастрихтский договор предельно сократил соб­ственную компетенцию Евросоюза в сфере СПВД, но закрепил широкие перспективы межгосударственного сотрудничества в ней. Как и в случае с ОВПБ препятствием являлось отсутствие необходимой организацион­ной основы для развертывания такого сотрудничества. Первым шагом на пути решения этой проблемы стало создание в 1994 г. Европейского отдела по борьбе с наркотиками. В июне 1995 г. Европейский совет на саммите в Каннах одобрил Конвенцию о Европейском полицейском ведомстве (Европоле). Но в силу она вступила лишь в 1998 г. На Европол были возложены задачи по координации оперативно-розыскных дей­ствий полицейских служб, организации служебного информационного обмена, подготовке докладов стратегического характера, содержащих данные о преступлениях общеевропейского масштаба, проведению экс­пертизы и оказанию технической помощи для расследований и оператив­ных действий в масштабе всего Евросоюза. В своих действиях Европол был подотчетен Совету Европейского Союза (на уровне министров внут­ренних дел). Создание аналогичной специализированной организации по сотрудничеству в сфере уголовной юстиции (Евроюста) затянулось еще больше и завершилось лишь к 2002 г. Задачей Евроюста стала координа­ция деятельности судебных, прокурорских и полицейских органов в тех сферах, которые входят в компетенцию Европола.

Создание столь сложной организационно-правовой системы, увязы­вающей деятельность институтов Сообществ с неоднородной компетен­цией «трех опор» и созданием многочисленных специализированных органов вызывало критику и «еврооптимистов», и «евроскептиков». Но выбор подобной «архитектуры» Евросоюза был попыткой сохранить баланс между принципами федерализации и национального суверените­та, «коммунитарным методом» интеграции и вовлечением в интеграци­онное сотрудничество всех новых сфер общественных отношений. Кро­ме того, авторы Маастрихтского договора попытались блокировать нара­стание центробежных тенденций вводом целого ряда централизующих «принципов устройства» Евросоюза. К ним были отнесены «принцип единого членства» (означающего, что все страны-участницы являются членами Евросоюза в целом, всех трех его «опор», а страны-кандидаты вступают непосредственно в Европейский Союз), «принцип единого бюджета» (т.е. финансирование Евросоюза за счет единой системы фи­нансовых ресурсов и на основе единого финансового документа, именуе­мого «Общий бюджет Европейского Союза»), «принцип единства целей» (признание обших целей для всех «трех опор» Евросоюза), а также консолидацию всех учредительных документов Евросоюза и ввод едино­го порядка их пересмотра.

В Маастрихтском договоре была зафиксирована и обязанность го­сударств-членов «воздерживаться от любых действий, которые противо­речат интересам Союза или могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях». Однако каких-либо жестких санкций в отношении «государств-нарушителей» не предусмат­ривалось. Показательно также, что приложенная к Маастрихтскому дого­вору «Декларация о применении правовых актов Сообщества» предус­матривала приоритетное право государств-членов самостоятельно опре­делять способы, с помощью которых законодательство Евросоюза может быть «применено наилучшим образом». Эта расплывчатая формула до­полняла принцип субсидиарности, закрепленный в ст.5 Маастрихтского договора («В областях, которые не подпадают под исключительную компетенцию Сообщества,... если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами- членами, то, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом»). В свете подоб­ных формулировок принципы прямого действия европейских норм и их более высокой юридической силы по сравнению с национальным законо­дательством не теряли юридическое значение, но уже не могли рассмат­риваться в качестве базовых. Акцент явно переносился на гибкую коор­динацию межгосударственных усилий в новых сферах интеграции, а не формирование наднационального правового пространства. С учетом уси­ления полномочий всех основных институтов Сообществ и оформления разветвленной организационной структуры Евросоюза подобный подход создавал немало противоречий.