Конституционный договор Европейского Союза: взгляд в будущее или шаг к распаду?

Еще до вступления Ниццкого договора в силу руководство Евросоюза поставило вопрос о разработке концепции наи­более масштабной реформы европейского правового пространства. Дис­куссия вокруг этого вопроса началась в мае 2000 г., когда министр иностранных дел ФРГ Йошка Фишер выдвинул идею окончательного перехода к федеральному устройству Евросоюза. Одновременно в бри­танской и испанской прессе появилось совместное открытое письмо премьер-министров Тони Блэра и Хосе Марии Аснара, в котором оба лидера делились своими соображениями по поводу устройства Европы. Они предлагали оставить в сфере компетенции Евросоюза только те вопросы, которые не могут быть решены на национальном уровне, и шире использовать практику «продвинутого сотрудничества». В июне 2000 г. президент Франции Жак Ширак и канцлер ФРГ Герхард Шредер призвали к разработке новой концепции Евросоюза, которая бы сняла противоречия между «еврооптимистами» и «евроскептиками».

По итогам обсуждения проблемы дальнейшей правовой реформы Евросоюза в приложение к Ниццкому договору было включено «Заявле­ние о будущем Европейского Союза». В нем определялись ключевые для продолжения реформы вопросы: новое разграничение компетенций меж­ду Евросоюзом и государствами, определение статуса «Хартии об основ­ных правах», упрощение учредительных договоров, уточнение роли на­циональных парламентов в «архитектуре» Евросоюза. В ноябре 2001 г. перед началом очередного саммита Европейского Совета Шредер впер­вые высказал идею принятия Конституции Европейского Союза. Причем Шредер не исключал, что в ходе реформы часть полномочий ведущих институтов Союза будет «возвращена» на национальный уровень. Такой подход вызвал поддержку британской дипломатии, а сама идея Европейс­кой конституции была активно поддержана в Париже. Лакенский саммит Европейского Совета, состоявшийся в декабре 2001 г., объявил об обра­зовании «Европейского конвента», или «Конвента о будущем Европейс­кого Союза».

Лакейская декларация под названием «Будушее Европейского Со­юза» ориентировала деятельность Конвента на комплексное обсуждение проблем институциональной реформы. Фактически перед Конвентом была поставлена двоякая задача: либо разработать проект будущего единого учредительного документа Союза, либо представить варианты решения отдельных проблем, препятствующих углублению интеграции. В состав Конвента (105 человек) вошли представители всех государств- членов и с правом совещательного голоса представители 13 государств- кандидатов. Первое заседание Конвента состоялось 28 февраля 2002 г. Его председателем был избран бывший президент Франции Валери Жискар д'Эстен. Под влиянием Жискар д'Эстена работа Конвента сразу же приобрела характер конституционного строительства

В конце октября 2002 г. Конвент представил предварительный проект будущей конституции. При его доработке ставка была сделана на пакетное решение - систему взаимных конструктивных уступок, которую в дальнейшем было бы очень трудно или почти невозможно разорвать. Жискар д'Эстен настойчиво проводил стратегическую линию — усиление роли Евросоюза через усиление всех его основных институтов. Оконча­тельный проект конституции, единогласно одобренный членами Конвен­та, был представлен 18 июля 2003 г. В октябре 2003 г. в Риме для его рассмотрения была созвана Межправительственная конференция на уров­не глав государств и правительств 25 стран. На ней предстояло утвердить текст Европейской конституции, а затем передать его на ратификацию парламентов или утверждение в ходе референдумом.

Обсуждение проекта конституции раскололо страны-участницы кон­ференции на три группы. Испания, Польша, Финляндия и Австрия выс­тупили против проекта в целом. Представители Великобритании, Чехии, Португалии, Греции, Дании, Ирландии и Словении заняли относительно умеренную позицию, хотя высказывали критические замечания по от­дельным статьям договора. Франция, ФРГ, Италия и страны Бенилюкса настаивали на принятии текста без существенных изменений.

Наиболее активные дискуссии развернулись по вопросам компетен­ции властных институтов и их общей «архитектуры», в том числе воз­можности создания Законодательного Совета и Конгресса народов Евро­пы, критериях ротации в руководящих органах, распространении прин­ципа голосовании квалифицированным большинством, правилах едино­гласного голосования в Совете. В итоге, в совместной декларации, принятой по итогам Римского саммита, главы государств высказались за принятие конституционного договора в дальнейшем, но подтвердили, что пока им не удалось снять все разногласия. Состоявшиеся в Брюсселе в декабре 2003 г. переговоры о редакционных изменениях конституцион­ного договора также не принесли успеха. Наиболее жесткую позицию в их ходе заняли Польша и Испания, выступавшие против предлагаемой схемы голосования в Европейском Совете. Многие аналитики отмечали, что на позицию руководства этих двух стран немалое влияние оказало скептическое отношение к проекту Европейской конституции со стороны США.

После срыва брюссельских переговоров Конвент принял решение вернуться к доработке проекта. Достаточно неожиданно обострилась общественная дискуссия вокруг проекта Конституции. Поводом стало обращение папы римского Иоанна Павла II с призывом включить в преамбулу конституционного договора упоминания о христианском на­следии Европы. Понтифик обратил внимание общественности на трак­товку в предложенном проекте «основ европейского единства» лишь как набора духовных ценностей и социальных принципов, «берущих свое начало в цивилизациях Греции и Рима», и заявил, что «европейская идентичность была бы непонятной без христианства». В поддержку идеи включения в текст конституции упоминания о христианской основе европейской культуры высказалась Конференция европейских Церквей, а также Русская Православная Церковь. РПЦ наряду с Ватиканом, Эллад- ской Православной Церковью и многими другими религиозными общи­нами Европы подвергла критике и отказ от упоминания религиозных ценностей в «Хартии основных прав», вошедшей в состав Европейской конституции.

В мае 2004 г. с предложением учесть замечания христианской общественности выступили семь государств - Италия, Польша, Литва, Мальта, Португалия, Греция и Словакия. Руководство Франции, Бельгии, Дании, Великобритании, Швеции и Словении, напротив, заняло по этому вопросу бескомпромиссную позицию, считая вполне корректной форму­лировку, предложенную Европейским конвентом («культурное, религиоз­ное и гуманистическое наследие»). В итоге именно эта позиция и возоб­ладала, хотя сама дискуссия наглядно продемонстрировала недостаточ­ность внимания политической элиты к доктринальным основам европей­ского конституционного процесса. В ходе долгих переговоров о распре­делении полномочий и схемах голосования затушевывалась сама идея конституционного оформления единства европейских народов. Консти­туция начала восприниматься общественностью в качестве очередной реформы в интересах европейской бюрократии. Не случайно, что если в конце 2003 г. по опросам общественного населения проект конституции поддерживали 77% населения в 25 европейских странах (на 10 % больше чем годом ранее), то в 2004 г. этот показатель начал быстро снижаться. Впоследствии выяснилось, что просчет в позиционировании проекта конституции будет очень дорого стоить его авторам.

Пока же, несмотря на тревожные изменения в настроениях обще­ственности, руководство ведущих европейских стран надеялось выйти из конституционного кризиса с помощью привычных политических мето­дов. Со стороны ФРГ, Франции и Великобритании усилился дипломати­ческий нажим на двух основных «бунтовщиков» - Польшу и Испанию. Ситуация неожиданно изменилась после трагического теракта в Испании в марте 2004 г. После победы на внеочередных парламентских выборах оппозиционной социалистической партии во главе с Хосе Луисом Род- ригесом Сапатеро внешнеполитический курс страны изменился в проти­воположную сторону. Что касается оставшейся в одиночестве Польши, то ее позиция изменилась после недвусмысленного заявления канцлера ФРГ о том, что страны, препятствующие углублению интеграционного процесса, не могут рассчитывать на существенную финансовую поддер­жку со стороны Евросоюза.

В апреле-мае 2004 г. состоялись консультации по согласованию обновленного текста конституционного договора, на которых была дос­тигнута единая позиция по наиболее спорным вопросам (критерии опре­деления квалифицированного большинства при голосовании в Совете, состав Комиссии, соотношение количества мест, выделенных отдельным странам в Европейском парламенте, отказ от ссылки на духовное или христианское наследие в преамбуле). 18 июня 2004 г. текст конституци­онного договора получил одобрение всех 25 глав государств и прави­тельств стран-членов ЕС. 29 октября 2004 г. в Риме состоялась торже­ственная церемония подписания Европейской конституции. Символично, что эта церемония состоялась в том же зале, где 25 марта 1957 г. был подписан Римский договор, учредивший Европейское Экономическое Сообщество. Для ратификации конституции было отведено два года. Выбор формы ратификации (решением парламента или в ходе референ­дума) осталось за отдельными странами-участницами.

Итак, что представлял проект Европейской конституции? Первое, что обращает на себя внимание, - это официальное наименнование доку­мента: «Договор, учреждающий Конституцию для Европы». Таким обра­зом, понятие «конституция» используется как характеристика формируе­мого наднационального правопорядка, а не по аналогии с Основными законами государств. Авторы проекта неоднократно подчеркивали, что создание Европейской конституции является последовательной реализаци­ей принципов коммунитарного права, а не формированием отдельной отрасли конституционного права в составе европейского. Доктринально Европейский Союз, оформляемый конституционным договором, рассмат­ривается в качестве особого рода федерации - «федерации государств- наций» («federation d'Etats-nations») или «федерации государств и наро­дов» («federation d'Etats et de peuples»). Само понятие «федерация» в тексте широко не используется, но в преамбуле подчеркивается, что Кон­вент создал конституцию «от имени граждан и государств». В ст.1 дается определение: «Союз европейских государств, сохраняющих собственную национальную индивидуальность, которые тесно координируют свою по­литику на европейском уровне и управляют на федеративных началах определенными сферами общей компетенции». Показательно также, что в ст.8 говорится о том, что «все компетенции, не отнесенные конституцией к числу компетенций Союза, остаются компетенциями государств-членов». С этой точки зрения Евросоюз сохраняет характер межгосударственного объединения, не преодолевая принцип национального суверенитета. Более того, впервые предусматривается «возможность выработки процедуры добровольного выхода из Союза» (рецессии).

С другой стороны, в тексте конституционного договора подчерки­вается преобладающая субъектность народов и граждан Европы, а не государств. Преамбула апеллирует к историческому единству народов Европы как основе интеграционного процесса. Причем это единство усматривается не в проявлении политической воли к объединению, а в общих духовных ценностях и социальных идеалах, «берущих свое нача­ло в цивилизациях Греции и Рима», развитых в «религиозных и гуманис­тических традициях Европы, в философии Просвещения». Статья 2 более конкретно устанавливает «ценности Союза»: человеческое досто­инство, основные права человека, демократия, правовое государство, терпимость, уважение обязательств и международного права. Статья же 1 однозначно обусловливает присоединение к Союзу других стран и наро­дов именно этим ценностным выбором: «Союз открыт для всех европей­ских государств, которые привержены одинаковым ценностям и обязуют­ся сообща друг с другом содействовать их реализации». Это положение носит отнюдь не декларативный характер. Соблюдение «принципов и ценностей» Союза рассматривается как обязанность каждого государ- ства-члена, а их нарушение объявляется достаточным основанием для исключения государства из состава Союза.

Постановка вопроса о единых принципах и ценностях подчеркива­ет тот факт, что Евросоюз является договорным межгосударственным объединением лишь по происхождению, но не по своей природе. С этой точки зрения исключительно важным фактом стал ввод в текст конститу­ционного договора без каких-либо изменений и купюр «Хартии основ­ных прав» (что придает ей характер правовой нормы прямого действия). Закрепленные в ней права, свободы и обязанности граждан рассматрива­ются в качестве «генеральных принципов» европейского права и их реализация предполагается на основе принципа субсидиарности, т.е. с приоритетной ролью национальных государств, а не институтов Евросо­юза. Но такая оговорка не меняет суть произошедшего перелома в европейском правопонимании. Ведь Хартия создавалась не на основе принципов коммунитарного права и не отражала достигнутого уровня «фактической солидарности» в регулировании прав и свобод человека. Изначально она представляла собой целостный кодекс, имеющий соб­ственную уникальную логику и ориентированный на полномасштабное регулирование правового статуса человека. Легитимность подобного ко­декса может быть основана лишь на признании суверенитета «европейс­ких народов» независимо от национального суверенитета и соответству­ющих прерогатив государств. Авторы конституции не рискнули офици­ально сделать подобный вывод, но в случае вступления конституции в силу каждый гражданин «Единой Европы» получит возможность доби­ваться закрепленных к ней прав независимо от специфики национально­го законодательства и позиции «своего» государства (например, на осно­ве прецедентов Европейского Суда).

Итак, в соответствии с «духом и буквой» конституционного догово­ра Европейский Союз рассматривается двояко: и как объединение госу­дарств. сохраняющих свой суверенитет, и как суверенное объединение народов. Так, например, ст.4 устанавливает «ясно выраженное признание правосубъектности за Союзом», что при расширительном толковании понимается как признание того факта, что субъектность Союза является первичной, суверенной, а не делегированной государствами-членами. Очень показательны и цели Европейского Союза, зафиксированные в конституционном договоре. Все они ориентированы не на развитие со­трудничества между странами и народами, а на решение общеевропейс­ких задач (защита общих ценностей, интересов и независимости Союза; содействие экономическому и социальному сплочению; укрепление Эко­номического и валютного союза; содействие высокому уровню занятости и социальной защиты; высокий уровень защиты окружающей среды; поощрение технологического и научного прогресса; создание простран­ства свободы, безопасности и правосудия; развитие общей внешней политики и политики безопасности, а также оборонной политики в целях обеспечить защиту ценностей Союза и содействовать их реализации в отношениях с окружающим миром).

В конституционном договоре провозглашается, что «достижение указанных целей производится согласно правилам, которые учитывают возможность наделения Союза соответствующими видами компетенции как в полном объеме, так и частично, а равно возможность совместного осуществления данной компетенции государствами-членами». Таким об­разом, компетенция ЕС рассматривается как основанная на общих целях и ценностях европейских народов, а не делегированная («переданная») государствами-членами. Всего в конституционном договоре устанавлива­ется пять уровней компетенций в решении задач Европейского союза. К исключительной компетенции Евросоюза, где именно Союз издает обще­обязательные нормативные акты, были отнесены монетарная политика, общая торговая политика, таможенный союз, политика по использова­нию биоресурсов моря, заключение международных соглашений для представительства интересов Союза. К совместной компетенции, где в рамках установленных законодательством Союза государства-члены мо­гут принимать свои нормы, отнесены «внутренние дела», защита свобод, социальная политика, защита потребителей, энергетическая политика, транспорт, сельское хозяйство, экономические связи, технологическое развитие, исследования, гуманитарная помощь. В вопросах отраслевой экономической политики, трудовых отношений, различных направлениях общественной политики Евросоюз не получил права нормотворчества, но должен способствовать координации деятельности государственных органов для достижения общих задач (так называемая «компетенция, направленная на координацию деятельности государств-членов»), В ряде сфер общественной жизни (защита человеческого здоровья, спорт, моло­дежная политика, образование, культура) вообще не предполагается над­национальная правовая унификация. Здесь Евросоюз получил лишь «ком­петенцию по формированию общих правил», т.е. сугубо политические полномочия. Особняком стоит «компетенция в сфере внешней политики, обороны, деятельности правосудия и уголовно-правовой сфере» - един­ственная, для которой четко оговаривается главенствующая роль принци­па национального суверенитета. В этой сфере Евросоюз призван отстаи­вать общие интересы, но с учетом интересов каждого государства-члена. Государства обязаны проявлять солидарность и лояльность к интересам Союза, но сохраняют право вето.

Огромный раздел в составе конституционного договора посвящен детальному описанию всех направлений деятельности в рамках установ­ленных целей и компетенций. Их осуществление предполагается на основе прежних принципов приоритета и прямого действия европейско­го права, а также принципов пропорциональности и субсидиарное™. Трактовка этих принципов сохранилась в соответствии с Маастрихтским договором. Но структура системы европейского права изменилась полно­стью. Было отменено деление норм на «первичные» и «вторичные». Вместо этого вводилось две категории: законодательные и незаконода­тельные акты. К первой были отнесены европейские законы (законода­тельные акты общего значения, обязательные во всех своих элементах и применяющиеся непосредственно в каждом государстве) и рамочные законы (законодательные акты, «связывающие каждое государство-член, выступающее его адресатом, в отношении результата, которого надлежш достичь, оставляя при этом национальным инстанциям компетенцию относительно выбора формы и средств его достижения»). Законодатель­ные акты принимаются на основании предложения Комиссии совместно Европейским парламентом и Советом. В особых случаях, предусмотрен­ных конституционным договором, они могут приниматься Советом. Не­законодательные акты принимаются Советом, Комиссией, Европейским центральным банком. К ним были отнесены европейские регламенты (акты общего значения, направленные на практическое осуществление законодательных актов и специальных положений Конституции, обяза­тельные во всех своих элементах и применяющиеся непосредственно в каждом государстве) и европейские решения (акты, обязательные во всех своих элементах, но только для их адресата). Решения, принимаемые государствами по реализации законодательства Союза, получили назва­ние исполнительных актов. Исполнительные акты могут приниматься и органами Союза в тех сферах, где компетенция Союза не является исключительной (такие акты не имеют обязательной силы).

Конституционный договор ликвидировал «архитектуру» трех «опор» Союза, установленную в Маастрихте, в том числе ликвидировал суще­ствовавшие ранее Сообщества. В соответствии с ним предполагается создание единой институциональной структуры в составе Европейского Совета во главе с Президентом, Европейского парламента, Совета мини- ;тров во главе с его Председателем, Комиссии вО главе с ее Председате­ли, Суда, Счетной палаты, Европейского центрального банка, Консуль­тативных органов Союза.

Из вопросов, наиболее активно обсуждавшихся при подготовке конституционного договора, можно выделить определение состава Ко­миссии и Парламента, а также порядок голосования в Совете. Договор установил, что первая Комиссия, которая будет назначена после вступле­ния в силу Конституции, должна включать но одному члену на каждое из участвующих государств. Впоследствии, но не ранее 2014 г., произойдет сокращение числа членов Комиссии до цифры, равной двум третям от общего количества государств-членов Евросоюза. Максимальное число членов Европейского парламента увеличено с 736 до 750. При этом на долю каждого из государств-членов, в зависимости от численности наци­онального населения, будет приходиться от 6 до 96 депутатских мест.

В Европейском Совете при голосовании тех вопросов, которые остались в преимущественном ведении государств, вместо принципа «единогласия» вводится принятие решений методом консенсуса (с сохра­нением права вето). Одновременно существенно расширяется голосова­ние квалифицированным большинством голосов. Квалифицированное большинство должно составлять не менее 55 % от числа всех государств- членов, представляющих при этом не менее 65 % от общей численности населения Европейского Союза. Впрочем, квалифицированное большин­ство также будет считаться достигнутым, если против того или иного предложения проголосует менее четырех государств-членов (тем самым для крупнейших стран затрудняется задача формирования блокирующего меньшинства). Количество стран, воздержавшихся при голосовании, при подсчете учитываться не будет (это поспособствует достижению положи­тельного результата при решении особо спорных вопросов). Так, если одно или несколько государств воздержатся при голосовании, то для блокирования какого-либо решения все равно потребуется не менее четырех государств, а вот большинство, достаточное для принятия реше­ния, составит 55 % от числа стран-участниц, высказавшихся «за» или «против», и 65 % только от их суммарного населения.

Для ввода всех положений конституционного договора в силу пред­полагается переходный период. Но первоначально текст конституции должен быть ратифицирован всеми странами Евросоюза. Предполага­лось, что в случае срыва ратификации хотя бы в одной стране Европейс­кому совету придется принимать специальное решение относительно будущего Конституции и Европейского Союза как интеграционного объе­динения.

11 ноября 2004 г. Литва стала первым из 25 государств-членов, где национальный парламент ратифицировал Европейскую конституцию. В конце 2004 - начале 2005 гг. такое же решение приняли парламенты Венгрии, Словении, Греции. Италии, Словакии, Австрии, Еермании. 12 ян­варя 2005 г. к ратификации конституционного договора призвал и Евро­пейский парламент. Первый референдум по Европейской конституции состоялся в Испании 20 февраля 2005 г. и также принес положительный результат («за» высказались 76,73 % участников референдума, «про­тив»- 17,24 %). Но 29 мая 2005 г. конституционный проект был отверг­нут на референдуме во Франции. «Против» проголосовало 54,9 % фран­цузов, «за» - 45,1 %. При этом явка на референдуме была необычайно высокой - почти 70 % граждан. 1 июня 2005 г. на референдуме в Нидерландах против конституционного проекта проголосовало 61,6% граждан. С учетом этих неожиданных результатов саммит Евросоюза, состоявшийся 16-17 июля 2005 г. в Брюсселе, принял решение о продле­нии сроков ратификации конституционного договора, но при сохранении его текста без каких-либо изменений.

Следует отметить, что провал конституционного референдума в Нидерландах не стал большой неожиданностью. Значительная часть голландцев изначально выражала опасения утратить в Единой Европе многие национальные «завоевания» в области свободы нравов. А вот реакция французской общественности стала для «еврооптимистов» на­стоящим шоком. Причем основания, называвшиеся французами в каче­стве причины голосовать против конституции, парадоксальным образом лишь подтверждают важность ее ратификации. Так, например, опасения утратить в Единой Европе социальные завоевания и открыть дорогу тотальной либерализации совершенно противоречат самому содержанию конституционного договора. Недовольство утратой внешнеполитическо­го влияния и национальной идентичности столь же иллюзорно - не торжество, а кризис европейской интеграции будет способствовать рез­кому ослаблению позиций той же Франции на международной арене и нарастанию сепаратистских настроений в стране.

Еще более сомнителен главный тезис «евроскептиков» - опасность «бегства» капиталов в Восточную Европу и притока оттуда дешевой рабочей силы. Неслучайно, что в СМИ провал конституционного рефе­рендума сразу же назвали «поражением польского сантехника». Однако, в действительности, все подобные проблемы совершенно не связаны с процессом принятия конституционного договора. По условиям Экономи­ческого и валютного союза капиталы из Западной Европы уже свободно перемещаются в экономическое пространство новых стран ЕС, а через несколько лет, с окончанием переходного периода, и рабочие из Восточ­ной Европы смогут столь же свободно предложить свои услуги на рынке труда в странах-«старожилах» ЕС. Более того, только подобное переме­щение капиталов и рабочей силы, при всех неизбежных социальных издержках, способно придать новый импульс экономическому развитию Европейского Союза, поскольку приведет к общему снижению себестои­мости производимых товаров и оказываемых услуг.

Нежелание общественности прислушаться к очевидным доводам в пользу конституционного процесса наглядно доказывает не кризис интегра­ционного процесса, а всю глубину противоречий современной политической системы в странах Запада. Голосование против конституции во Франции объединило традиционных политических соперников: антиглобалистов, троц­кистов, коммунистов, националистов, ультраправых. Их пропагандистская кампания прошла под популистскими лозунгами, а поддержка со стороны значительной части граждан стала классическим протестным голосованием - самозабвенным и бесперспективным. Политическая элита убедилась в том, что ее доводы не просто не поддержаны, а вообще не услышаны. Таким образом, конституционный кризис в Европейском Союзе заставляет вновь задуматься о кризисе самой демократии в современном мире и путях реше­ния этой серьезнейшей проблемы.